關(guān)于完善野生動物防疫檢疫管理體系的思考

我國野生動物物種繁多，且其攜帶的病原體種類也很復(fù)雜，然而目前對野生動物攜帶病原體的種類、傳播途徑、治療、防疫等的研究都不夠深入。而當(dāng)前我國一些地區(qū)存在濫捕濫食“野味”的陋習(xí)。中國野生動物保護協(xié)會進行的食用野生動物調(diào)查顯示，城市居民中有46.2%的人食用過野生動物，而22.7%的人有經(jīng)常性食用的行為。很多野生動物如非人靈長類、嚙齒目、翼手目等動物被證實是已知病原體的自然宿主。目前已知的200多種動物傳染病和150多種動物寄生蟲病中，至少有160多種為人獸共患病。近年來，新出現(xiàn)的高風(fēng)險病毒如埃博拉病毒、SARS、MERS均被證實來自野生動物。食用野生動物的行為已成為威脅人民群眾生命健康的潛在風(fēng)險因素。為了切實保障人民群眾生命健康安全，全國人大常委會于2020年2月24日通過了《關(guān)于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習(xí)、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》（以下稱《決定》），規(guī)定凡是沒有列入畜禽遺傳資源目錄的陸生野生動物一律禁止食用，為各級執(zhí)法、司法機關(guān)嚴厲打擊非法交易、食用野生動物等行為提供了有力的法律依據(jù)。
　　于野生動物的致病風(fēng)險，始終威脅人類生命安全和身體健康，因此做好野生動物的防疫檢疫工作非常重要。當(dāng)前野生動物防疫檢疫工作仍面臨諸多困難，如野生動物溯源困難、缺少可執(zhí)行的詳細防疫檢疫規(guī)程、缺少專業(yè)技術(shù)和人員等。本文將梳理野生動物防疫檢疫管理的相關(guān)法律法規(guī)和流程，并結(jié)合目前野生動物防疫檢疫管理存在的問題進行思考，提出對策，以供參考。

野生動物防疫檢疫管理的相關(guān)法規(guī)

野生動物按生存環(huán)境分為陸生野生動物和水生野生動物。陸生野生動物的保護管理主要由林業(yè)與草原局負責(zé)，水生野生動物的保護管理主要由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部負責(zé)。遵循的法律包括：《野生動物保護法》《中華人民共和國陸生野生動物保護實施條例》（2016年修訂）、《中華人民共和國水生野生動物保護實施條例》（2013年修訂）、《中華人民共和國漁業(yè)法》《中華人民共和國畜牧法》等。除以上法律外，各省市也頒布了保護條例，如《廣東省野生動物保護管理條例》《江蘇省野生動物保護條例》《浙江省陸生野生動物保護條例》等。目前各級執(zhí)法部門使用的野生動物保護名錄包括《國家重點保護野生動物名錄》《人工繁育國家重點保護陸生野生動物名錄》《人工繁育國家重點保護水生野生動物名錄》《國家保護的有益的或者有重要經(jīng)濟、科學(xué)研究價值的陸生野生動物名錄》《國家級畜禽資源保護名錄》等。
　　人工繁育、合法捕獲或進出口的野生動物防疫檢疫工作主要由屬地動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)及海關(guān)動植檢疫部門執(zhí)行，遵循法律法規(guī)包括《中華人民共和國動物防疫法》（以下稱《動物防疫法》）、《陸生野生動物疫源疫病監(jiān)測防控管理辦法》《中華人民共和國傳染病防治法》《中華人民共和國動物檢疫管理辦法》《中華人民共和國進出境動植物檢疫法》（2009修正）、《重大動物疫情應(yīng)急條例》《中華人民共和國進境動物檢疫疫病名錄》《進境陸生野生動物指定隔離檢疫場基本要求》《一、二、三類動物疫病病種名錄》和海關(guān)實時更新的《禁止從動物疫病流行國家地區(qū)輸入的動物及其產(chǎn)品一覽表》等。

野生動物防疫檢疫管理存在的問題

　“野生動物”的框架定義存在爭議

當(dāng)前我國法律對“野生動物”是按物種管理而不是按來源管理?，F(xiàn)行《野生動物保護法》將保護范圍限定為珍貴、瀕危的陸生、水生野生動物，以及有重要生態(tài)、科學(xué)、社會價值的陸生野生動物，而容易忽視大量的非珍貴瀕危、非“重點”保護的野生動物?！兑吧鷦游锉Ｗo法》有明確禁止食用重點保護動物和“三有”動物，但沒有明確禁食蝙蝠這類有證據(jù)證明極有可能有食用風(fēng)險的野生動物，這給禁食野生動物的實施增加了難度。此外，有民眾認為“野生動物”應(yīng)該是生活在野外自然狀況下的動物，因此市場上銷售的圈養(yǎng)竹鼠、蛇等不屬于野生動物。“野生動物”的概念不明確，導(dǎo)致哪些動物按照野生動物管理，哪些動物按照《畜牧法》管理存在爭議，阻礙了執(zhí)法和市場監(jiān)管，因此需要在法律文本中科學(xué)客觀定義“野生動物”。
　　監(jiān)管職責(zé)重疊，易產(chǎn)生監(jiān)管“真空”
　　《動物防疫法》中“動物”的定義是指家畜、家禽和人工飼養(yǎng)、合法捕獲的其他動物，因此無論是可食用的還是不可食用的動物，在進入市場前都必須進行檢疫。然而，在野生動物交易市場上，持動物防疫合格證銷售野生動物的極少，市場監(jiān)管缺位。根據(jù)前文所述的相關(guān)規(guī)定，野生動物的防疫檢疫主體包括林草主管部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和海關(guān)檢疫部門等，其中林草部門負責(zé)指導(dǎo)、監(jiān)督野生動物的疫源疫病監(jiān)測防控工作；農(nóng)業(yè)農(nóng)村部動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)的官方獸醫(yī)具體組織和實施動物、動物產(chǎn)品檢疫；海關(guān)檢疫部門負責(zé)進境野生動物檢疫?？梢园l(fā)現(xiàn)野生動物的防疫檢疫采取的立法模式為分段式管理，在野生動物捕獲、運輸、交易、進出境的防疫檢疫管理上沒有全過程、整體性的監(jiān)管布局，不同部門間存在職責(zé)范圍寬泛、不清晰、重疊問題，很大程度上影響了野生動物防疫檢疫相關(guān)法律的有效實施。
　　缺少野生動物防疫、檢疫技術(shù)規(guī)范和標準
　　《動物防疫法》第四十七條規(guī)定，人工捕獲的可能傳播動物疫病的野生動物，應(yīng)當(dāng)報經(jīng)捕獲地動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)檢疫，經(jīng)檢疫合格的，方可飼養(yǎng)、經(jīng)營和運輸。本法只是從宏觀角度規(guī)定了動物疫病防控的執(zhí)法，而缺乏細化的檢疫技術(shù)規(guī)范和標準，如檢疫步驟、工具、是否有免疫標識等，在實際操作中可操作性不強。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部制定的動物檢疫范圍、對象和規(guī)程，包括產(chǎn)地檢疫和屠宰檢疫，已經(jīng)公布的需要產(chǎn)地檢疫的陸生動物有豬、反芻動物、馬屬動物、禽類等，屠宰檢疫規(guī)程包括生豬、牛、家禽等。部分野生動物的產(chǎn)地檢疫可以參照同種動物的產(chǎn)地檢疫規(guī)程，但屠宰檢疫則沒有規(guī)程可參照。
　　缺少統(tǒng)一的專用標識，野生動物溯源困難
　　在人工繁育野生動物的管理中，我國采取許可證管理的方式，以專用標識為依據(jù)，對出售利用行為實行溯源管理，包括野生動物馴養(yǎng)繁育許可證、運輸證、經(jīng)營加工許可證、允許進出口說明及有關(guān)銷售合同或協(xié)議。但在實踐中，專用標識制度并未得到有效實施。究其原因，首先，野生動物種類繁多，相關(guān)部門未及時掌握圈養(yǎng)野生動物的種類、數(shù)量和流通情況；其次，缺少鑒別動物物種和文件真?zhèn)嗡璧膶I(yè)知識，導(dǎo)致執(zhí)法人員無法確定市場上的貨源究竟為人工飼養(yǎng)還是來自野外非法捕獲，溯源困難。當(dāng)前濫捕濫食、非法貿(mào)易非國家重點保護野生動物的問題較為突出，存在非法貿(mào)易野生動物進入市場洗白的情況。
　　缺少專業(yè)人員、技術(shù)和設(shè)備實施
　　野生動物種類繁多，且野生動物攜帶的病原微生物多存在差異，因此野生動物防疫檢疫工作人員需要較高的專業(yè)技術(shù)水平。張成林在圈養(yǎng)野生動物場所的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，已知的圈養(yǎng)野生動物的人獸共患病多達9種，包括禽流感、狂犬病、豬鏈球菌病等，但這些疫病在圈養(yǎng)或野外野生動物種群的情況都沒有系統(tǒng)的調(diào)查資料。此外，國內(nèi)對野生動物疫病防控方面研究尚淺，沒有野生動物專用疫苗和免疫程序，主要參考已有同科動物的獸用疫苗和免疫程序進行。

完善野生動物防疫檢疫管理體系的思考

科學(xué)客觀定義“野生動物”，明確適用范圍
　　我國現(xiàn)行《野生動物保護法》承擔(dān)著保護野生動物，拯救珍貴、瀕危野生動物，維護生物多樣性和生態(tài)平衡，推進生態(tài)文明建設(shè)的立法目標。建議相關(guān)法律保護的瀕危物種狀態(tài)可不限于在野外自然環(huán)境還是人工控制條件下，以明確現(xiàn)有法律的適用范圍。其他非珍稀、非重點、非“三有”野生動物的管理，可根據(jù)遺傳資源保護、疫病防疫、動物福利和生態(tài)安全等需要，在《生物安全法》中明確，并和已有的法律法規(guī)如《動物防疫法》和《漁業(yè)法》等作好銜接，從而為加強野生動物利用監(jiān)管提供依據(jù)。
　　完善立法，強化執(zhí)法，嚴厲打擊非法野生動物貿(mào)易
　　我國應(yīng)通過完善立法和強化執(zhí)法，嚴厲打擊非法野生動物貿(mào)易，規(guī)定只要在市面上出售野生動物，都要進行檢疫。野生動物的檢疫管理相對種用畜禽應(yīng)該有更嚴格的檢疫要求，有關(guān)部門應(yīng)專門制定用于展示、科研等情況的野生動物的防疫辦法和檢疫管理細則，不得為無檢疫規(guī)程的動物出具檢疫證明。明確相關(guān)管理要求和執(zhí)行辦法，如動物運輸籠舍、動物檢疫場消毒規(guī)定等配套規(guī)定，促進非食用性利用的嚴格審批和檢疫檢驗等規(guī)定的落地。通過立法禁止不包含在《國家畜禽遺傳資源目錄》的動物的食用，嚴格禁止野生動物的非法獵捕、交易、運輸、食用，對違反有關(guān)法律的，應(yīng)在現(xiàn)行法律規(guī)定基礎(chǔ)上從重處罰。嚴格監(jiān)管人工圈養(yǎng)野生動物種群的繁育利用，做到合法來源可追溯，堅決打擊非法野生動物貿(mào)易，督促行政機關(guān)嚴格監(jiān)管，監(jiān)督相關(guān)主體履行社會責(zé)任。
　　明確管理機構(gòu)職責(zé)劃分
　　由于野生動物管理存在特殊性及多部門聯(lián)合執(zhí)法，建議進一步厘清有關(guān)部門在野生動物管理中的職責(zé)，加強在立法和執(zhí)法中的協(xié)同配合，同時注重社會公眾的有序參與。天津市出臺的《天津市加強野生動物管理若干規(guī)定》明確細化規(guī)定了林草部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、市場監(jiān)管部門、公安機關(guān)、網(wǎng)信部門、城市管理部門等的職責(zé)。其中林草部門主管陸生野生動物的監(jiān)管、排查、經(jīng)營利用審批及配合公安機關(guān)的刑事訴訟等；農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門主管水生野生動物動物及野生動物檢疫等；市場監(jiān)管部門負責(zé)市場野生動物交易監(jiān)管等；公安部門負責(zé)查處獵捕、繁育、交易、運輸野生動物等違法案件的處理等；海關(guān)負責(zé)進出口野生動物及其產(chǎn)品的檢驗檢疫和監(jiān)管；網(wǎng)信部門負責(zé)及時清理網(wǎng)絡(luò)違法野生動物交易鏈接、廣告等。出臺完整的全流程的野生動物防疫檢疫規(guī)定，有助于做好不同管理部門間的分工和銜接，推動工作的有效開展。
　　開發(fā)野生動物信息管理系統(tǒng)，促進信息化管理
　　建議開發(fā)建設(shè)野生動物信息管理系統(tǒng)，用于圈養(yǎng)繁育機構(gòu)保護和非保護野生動物飼養(yǎng)繁育的監(jiān)管，相關(guān)機構(gòu)應(yīng)將機構(gòu)內(nèi)所有野生動物種類、數(shù)量情況上報至系統(tǒng)，并與防疫檢疫管理相結(jié)合，如需運輸或調(diào)動動物，需根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定在系統(tǒng)內(nèi)進行檢疫申請、審批，形成野生動物的實時監(jiān)管機制，運用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)實現(xiàn)不同管理部門間信息的共享和動態(tài)更新，形成統(tǒng)一的芯片或腳環(huán)等專用標識管理和野生動物及其制品經(jīng)營交易全過程的監(jiān)管，便于相關(guān)部門在執(zhí)法過程中對野生動物的溯源和鑒別。
　　加大野生動物疫源疫病監(jiān)測及科研投入
　　建議相關(guān)主管部門進行統(tǒng)一協(xié)調(diào)和部署，有序開展野生動物疫源疫病的監(jiān)測和研究，可以從某一類動物或某一種疫病開始進行監(jiān)測研究，并將監(jiān)測結(jié)果及時通報相關(guān)部門和各養(yǎng)殖機構(gòu)或組織。此外，在野生動物的疾病診斷方面需要建立科學(xué)的診斷方法，主管部門應(yīng)投入資源建設(shè)符合要求的野生動物疾病研究實驗室，對死亡野生動物進行解剖、取樣，并利用現(xiàn)代分子生物學(xué)的方法研究致病機理，對野生動物疫病做深入系統(tǒng)的研究。鼓勵科研機構(gòu)開展野生動物疫病防控疫苗研發(fā)，更好防控野生動物疫病和保障公共生物安全。
　　加強公眾科普教育，減少公眾的獵奇心理
　　社會各界應(yīng)當(dāng)積極科普野生動物的生態(tài)功能、疫源疫病的攜帶情況及接觸或食用存在的風(fēng)險，增強社會全員生態(tài)保護和公共衛(wèi)生安全意識，養(yǎng)成科學(xué)健康文明的生活方式。同時進行野生動物保護普法實踐，警示和震懾涉野生動物違法行為，倡導(dǎo)共建人類與野生動物和諧共存。

結(jié)語

加強野生動物疫源疫病監(jiān)管、防控和研究，對防止野生動物疫源傳播、生物多樣性保護和公共衛(wèi)生安全都至關(guān)重要。需科學(xué)修訂和完善現(xiàn)行的法律法規(guī)，界定可食用動物和不可食用動物，完善防疫檢疫操作規(guī)程，增強適用性和可操作性。協(xié)調(diào)好各野生動物保護和管理部門之間的關(guān)系，搭建野生動物信息管理系統(tǒng)，重視專業(yè)技術(shù)人員培養(yǎng)和專用疫苗開發(fā)，同時加大宣傳力度，鼓勵社會監(jiān)督，只有這樣才能完善野生動物的防疫檢疫管理，讓執(zhí)法更有力，管理更精準。